درباره نقش دولت در «پروژه» توسعه صنعتي
مسيري كه انسان‌ها در طول زمان براي بهبود شرايط زندگيشان طي كرده‌اند، سبب فراهم آوردن مجموعه‌اي از سازوكارها و ابزارها شده كه در نقش پله‌هاي حركت به سمت توسعه عمل مي‌كنند. شكي در اين نيست كه جوامع انساني خواهان حركت در مسير توسعه پايدارند و شكي نيست كه براي طي كردن اين مسير و رسيدن به جايگاهي مناسب، به دانش و تجربيات يكديگر نياز دارند. آنچه تفاوت‌ها را ايجاد مي‌كند، تفاوت بسترهايي است كه قرار است پذيراي تغييرات ناشي از توسعه باشند.
حركت از جامعه كشاورزي به جامعه صنعتي و صنعتي شدن، يكي از اين پله‌هاست كه بايد طي شود، زيرا نتايج حاصل از آن، يعني كاهش نابرابري‌هاي اقتصادي و اجتماعي و بهبود شرايط زندگي براي بشر بسيار درخشان بوده است. اما امروز پس از گذشت چندين دهه از اين حركت، تعداد زيادي از كشورها هنوز نتوانسته‌اند در شاخص‌هاي صنعتي شدن جايگاه مناسبي را به دست آورند.
غير از كشورهاي غربي كه شرايط تاريخي و اجتماعي آنها در قرن نوزدهم، سبب فراهم شدن بسترهاي مناسب اجتماعي، فرهنگي، سياسي و ساختاري براي رشد و توسعه صنعتي و اقتصادي آنها بود، كشورهاي جنوب شرق آسيا با زمينه‌هاي اجتماعي متفاوتي از غرب، توانستند به موفقيت‌هاي چشمگيري در اين زمينه برسند تا جايي كه در گزارش سال 1993 بانك جهاني، هشت اقتصاد يعني ژاپن، چهار اقتصاد شمال شرق آسيا شامل جمهوري كره، تايوان (چين)، جزيره دولت‌شهري سنگاپور، هنگ‌كنگ و سه اقتصاد جنوب شرق آسيا مالزي، تايلند و اندونزي به عنوان اقتصادهاي آسيايي با عملكرد بالا1 شناخته شدند كه به بالاترين نرخ رشد جهان بين سال‌هاي 1965-1990 دست يافتند. نكته جالب اينكه در اواخر دهه 1970، نئوكلاسيك‌ها بر نارسايي‌هاي دولت و هزينه‌هاي ناشي از مداخله دولتي بر توسعه اقتصادي تاكيد داشتند و دولت را در اندازه حداقلي مناسب مي‌دانستند، اما نقش محوري دولت در صنعتي شدن كشورهاي اخير تصديق شده است.
انديشمندان نظريه‌هاي جديدتر توسعه مانند پيتر اونز و آدريان لفت‌ويچ، علت اين اهميت را در ماهيت خاص فرآيند توسعه صنعتي و اقتصادي در كشورهاي در حال توسعه مي‌دانند، زيرا اين كشورها نمي‌توانند منتظر فراهم آمدن زمينه‌هاي ساختاري مناسب باشند و ناگزيرند با استفاده از همه امكانات موجودشان پروژه توسعه صنعتي را شروع كنند.
چنين هدفي در يك نسل محقق نمي‌شود و به يك موجوديت هماهنگ‌كننده با قابليت انتظام‌بخشي در طول زمان نياز دارد تا بتواند براي هدايت بخش‌ها و گروه‌هاي مختلف دخيل در پروژه توسعه صنعتي، در مسير تعيين‌شده و نه مسيري ديگر برنامه‌ريزي كرده و اجراي برنامه‌ها را تضمين كند. تنها عاملي كه مي‌تواند داراي چنين قدرت و موقعيتي در سطح ملي باشد، دولت است.
اما سوال اين است كه چه نوع دولتي و با چه قابليت‌هايي مي‌تواند چنين نقشي را ايفا كند؟ چه نوع ساختاري در دولت آن را براي انجام چنين وظايفي مناسب مي‌كند؟ چالمرز جانسون، دولت در كشورهاي جنوب شرق آسيا و بويژه ژاپن را داراي چنين ساختار مناسبي دانسته و براي اولين بار اصطلاح دولت توسعه‌گرا را درباره آنها به كار برده است. او دولت‌هاي توسعه‌گرا را در قالب دولت‌هاي برنامه‌اي- عقلاني صورت‌بندي مي‌كند كه سعي دارند توانمندي‌هاي لازم براي حضور در عرصه رقابت‌هاي جهاني اقتصاد را كسب كنند و آنها را در مقابل دولت‌هاي برنامه‌اي قرار مي‌دهد كه بر خودكفايي اقتصادي تاكيد مي‌كنند.
همچنين دولت‌هاي توسعه‌گرا تنها به نظارت بر فرآيندها و سازوكارهاي بازار و فراهم آوردن بستر مناسب براي فعاليت بخش خصوصي اكتفا نمي‌كنند، بلكه علاوه بر داشتن ارتباط نزديك و مستمر با بخش خصوصي، با جديت در بازار دخالت كرده و فعاليت‌هاي آنها را با استفاده از مكانيسم‌هايي در راستاي پيشبرد اهداف بلند‌مدت خود قرار مي‌دادند.
پيتر اونز با متمايز كردن دو نوع دولت آرماني تاريخي از يكديگر، مفهوم دولت يغماگر را در مقابل دولت توسعه‌گرا معرفي مي‌كند. از نگاه اونز، از جمله مهمترين ويژگي‌هاي ساختاري دولت يغماگر اين است كه تلاش‌ها در اين نوع دولت براي به حداكثر رساندن منافع فردي است و نه پيگيري اهداف جمعي. ارتباط بين دولت و اجتماع، رابطه بين تك‌تك مسوولان با مردم است و تشكيلات، سازمان يا سازوكاري براي ارتباط بين راي‌دهندگان و دولت وجود ندارد.
در ساختارهاي اداري دولت يغماگر، روابط شخصي منبع همبستگي است، اما در دولت توسعه‌گرا، ويژگي‌هاي وبري ساختار بوروكراتيك از جمله شايسته‌سالاري قوي، در كنار پاداش‌ها و چشم‌اندازهاي شغلي طولاني‌مدت سبب ايجاد حس مسووليت و همبستگي سازماني مي‌شود. همبستگي از اين نوع سبب مي‌شود تا به جاي منافع كوتاه‌مدت گروه‌هاي سياسي كه در قدرت قرار مي‌گيرند، بر اهداف و اولويت‌هاي تعيين‌شده در مسير سياستگذاري‌هاي بلند‌مدت تاكيد شود.
اين نوع دولت‌ها مخلوق يا نماينده منافع هيچ گروه يا طبقه خاصي نيستند، بلكه در دوره‌هاي اصلي تكوين خود، دولت‌هايي بسيج‌كننده‌اند. از اين رو يكي از مهمترين ويژگي‌هاي ساختاري آنها اين است كه از كشيده شدن جدال‌هاي بين نخبه‌اي سياسي بر سر موضوعات اقتصادي پرهيز مي‌كنند و ويژگي عمده اقتصادي در آنها اجماع‌نظر بر سر يك سياست مشخص است. در واقع نخستين الزام ساختاري يك دولت توسعه‌گرا، وجود يك توافق هژمونيك درباره الگوي توسعه است كه معمولا تحت برنامه‌هاي ميان و بلند‌مدت توسعه تدوين مي‌شود. پس از آن وجود يك ساختار اداري كارآمد، از كوتاه شدن عمر سياستگذاريها به اندازه فاصله بين عزل و نصب مسوولان و مديران جلوگيري مي‌كند.
دولت توسعه‌گرا موتور محركه كشتي توسعه نيست، بلكه از نيروي بازيگران خارج از خود استفاده مي‌كند و خودش سكاندار است. چنين دولتي توانايي دارد تا پروژه‌هاي مشتركي را با كارآفرينان بخش خصوصي و سرمايه‌هاي فراملي تعريف و سپس هدايت و اجرا كند. وجود ساختار اداري كارآمد در اينجا نيز سبب مي‌شود تا دولت در اين پروژه‌هاي مشترك، به كارگزار شركايش تبديل نشود، بلكه بتواند با تكيه بر انسجام ساختارهاي سازماني و نهادي خود، هم اهداف را پيگيري كند و هم با ايجاد اعتماد به ثبات فضاي كسب و كار، امكان ترسيم چشم‌اندازهاي بلند‌مدت را كه از الزامات اوليه جذب و جلب سرمايه‌گذاران و كارآفرينان است، فراهم كند.
اولين تلاش جدي ايران براي مدرنيزاسيون و صنعتي شدن به سال‌هاي 1310ش/1931م باز مي‌گردد، اما امروز پس از گذشت بيش از هشت دهه، با مقايسه شاخص سهم صادرات صنعتي از كل صادرات در اقتصادهاي شرق آسيا و ايران متوجه مي‌شويم كه نتيجه تلاش‌هاي انجام شده در ايران رضايت‌بخش نيست. چنانكه اين شاخص در شرق آسيا در طول سه دهه، از 5/20 درصد در دهه 1960 به 3/72 درصد در دهه 1990 افزايش يافته، اما در ايران پس از گذشت شصت سال از شروع پروژه صنعتي شدن، در دهه 1990، 7/6 درصد بوده است.
اگر ويژگي‌هاي ساختاري دولت توسعه‌گرا را معياري براي تبيين چرايي تفاوت در سطح موفقيت‌هاي كسب‌شده قرار دهيم، بايد به دو ويژگي ساختاري دولت در ايران توجه كنيم: يكي ميزان خودگرداني و استقلال ساختارهاي اداري با تاكيد بر سطح شايسته‌سالاري و پاداش‌هاي شغلي بلند‌مدت و ديگري توانايي دولت در برقراري ارتباط با جامعه و انجام پروژه‌هاي مشترك با كارآفرينان بخش خصوصي. در واقع اين دو قابليت، زيرساختار مورد نياز براي ايجاد ظرفيت در دولت جهت مداخله موفقيت‌آميز است.
چنين ويژگي‌هايي بر اثر تعيين سياست‌هاي جديد كسب نمي‌شود و ابلاغ بخشنامه‌هاي كارشناسي‌شده يا دستورالعمل‌هاي اخلاقي يا ارزشي نمي‌تواند مشكلات را حل كند. دولتي كه ساختارهاي اداري‌اش توانايي پيگيري اهداف بلند‌مدت را بر مبناي برنامه‌هاي توسعه ندارد، نمي‌تواند فراتر از منافع كوتاه‌مدت گروه‌هاي سياسي كه در قدرت قرار مي‌گيرند، عمل كند و در نتيجه قادر نخواهد بود ثبات لازم را در فضاي اقتصاد و اجتماع، جهت جلب كارآفرينان جديد يا قرار دادن كارآفرينان موجود در راستاي اهداف تعيين‌شده ايجاد كند.
رسيدن به فايده‌مندي اگر نه تنها انگيزه، اما حتما مهمترين انگيزه كارآفرينان بخش خصوصي و مجموعه بازيگران اقتصادي خارج از دولت براي مشاركت در پروژه توسعه است و خط مشي‌ها و سياست‌ها، نحوه توزيع و تخصيص منابع و منافع را تعيين مي‌كند و تصورات ذهني فعالان اقتصادي از فايده‌مندي مشاركت در پروژه‌هاي توسعه‌اي تعيين‌شده توسط دولت را شكل مي‌دهد. اگر دولت با استفاده از نفوذ وسيع خود در ساختارهاي بوروكراتيك و نهادهاي خط مشي‌گذار، خود تبديل به بزرگ‌ترين رقيب بخش خصوصي شود، ظرفيت ايجاد كارآفرينان بالقوه موجود در جامعه كه سرمايه‌هايشان بدون بازدهي در توسعه اقتصادي و صنعتي در اقتصاد گردش مي‌كند و همچنين ظرفيت وارد كردن و هدايت كارآفرينان موجود به مسير اهداف خود را از دست مي‌دهد. در واقع ضايع شدن مشروعيت دولت نزد گروه‌هايي كه براي تحول به آنها نيازمند است، يكي از هزينه‌هايي است كه به دليل ناكارآمدي ساختارهاي اداري، به اقتصاد و اجتماع تحميل مي‌شود.
مساله بسيار مهمي كه بايد به آن توجه شود، اين است كه قابليت‌ها و توانمندي دولت براي پيشبرد موفقيت‌آميز پروژه‌هاي توسعه اقتصادي و صنعتي، تحت تاثير زمينه‌هاي ساختاري و در يك فرآيند زمان‌مند شكل مي‌گيرد. به زبان ديگر مي‌توان گفت ماهيت دولت‌ها تعيين‌كننده نوع مداخله و تفاوت سطح موفقيت آنها در پروژه است. با توجه به اين واقعيت كه كشورهاي در حال توسعه ناچارند براي سرعت بخشيدن به فرآيند توسعه‌يافتگي، با استفاده از سياستگذاريها و برنامه‌هاي گوناگون، ظرفيت‌ها و منابع لازم را در سطوح ملي و بين‌المللي بسيج كرده و در يك راستا قرار دهند، فراهم آوردن برخي زيرساخت‌ها برايشان الزامي است؛ از جمله ساختار اداري كارآمد، مستقل و حرفه‌اي و ايجاد مكانيسم‌هايي براي دريافت اطلاعات و دريافت بازخورد سياستگذاريها از جامعه، تا منابع آگاهي لازم براي خط مشي‌گذاري مناسب و انطباقي فراهم شود.
چنين تحليلي كمك مي‌كند تا بتوانيم توضيح دهيم چرا با وجود سال‌ها تلاش و برنامه‌ريزي، نسبت به سايرين در جايگاه مناسبي قرار نداريم. توجه به اين نوع نگرش سبب جلوگيري از اتلاف زمان و منابع در طرح‌هاي آرمان‌گرايانه‌اي مي‌شود كه ظرفيت‌هاي ساختاري و اجتماعي لازم براي پيشبردشان وجود ندارد.
چرا حتي سياست‌هاي درست و حساب‌شده‌اي مانند ايجاد حساب ذخيره ارزي و كنترل اقتصاد از تاثير درآمد نفت، يا پيشنهاد استقلال بانك مركزي از حوزه اختيارات دولت و … فقط سياست باقي مي‌مانند و اجرا نمي‌شوند؟ توجه به اين نكته همچنين كمك مي‌كند كه توضيح دهيم چرا سرمايه‌ها، امكانات و نيروهاي متخصص ايراني، اقتصاد كشورهاي ديگر را آباد مي‌كنند؟ چرا حال و روز توليد و توليدكننده اينگونه است؟ چرا فرصت‌ها را از دست مي‌دهيم و در اختيار ديگران قرار مي‌دهيم؟ چرا دولت‌ها با همه تقلا و تلاشي كه مي‌كنند، قادر و حاضر به پذيرفتن مسووليت نتايج واقعي عملكردهايشان نيستند؟ و بسياري چراهاي ديگر … .
براي مطالعه بيشتر مي‌توانيد به منابع زير مراجعه كنيد:
1- اونز، پيتر، توسعه يا چپاول، ترجمه عباس زند باف و عباس مخبر، تهران، نشر طرح نو، 1382.
2- لفت ويچ، آدريان، دولت‌هاي توسعه گرا، ترجمه جواد افشار كهن، تهران، نشر مرنديز و ني‌نگار، 1385.
3- نيلي، مسعود و همكاران، خلاصه مطالعات طرح استراتژي توسعه صنعتي كشور، تهران، موسسه انتشارات علمي دانشگاه صنعتي شريف، 1382.
4- Jomo.K.S. (2001) “Rethinking the Role of Government Policy in Southeast Asia”, pp. 460-508, In Joseph E. Stiglitz & Shahid Yusuf, Rethinking the East Asia Miracle, a co-publication of the World Bank and Oxford University Press.
پاورقي:
1- HPAE (High – Performing Asian Economies)
* m.mahmoudian.88@gmail.com
Hits: 0
