بوتسوانا کشوری محصور در خشکی با دو میلیون نفر جمعیت در جنوب آفریقا و هم‌مرز با نامیبیا، آفریقای جنوبی و زیمبابوه است که به‌رغم شرایط نامساعد اولیه، از جمله سرمایه‌گذاری اندک قدرت‌های استعماری طی دوره تحت‌الحمایگی، قرار داشتن در محاصره کشورهای نژاد‌پرست و متخاصم تحت حکومت اقلیت‌های خارجی، و در معرض خشکسالی، آفات کشاورزی و امراض حیوانی بودن، توانست یکی از بهترین عملکردهای اقتصادی در جهان را طی 40 سال گذشته به ثبت رساند. این کشور هنگام استقلال یکی از فقیرترین کشورهای جهان با درآمد سرانه حدود 100 دلار بود و تنها شش کیلومتر جاده آسفالته داشت. اما درآمد سرانه‌اش در چند دهه گذشته به سرعت رشد کرده و در ابتدای دهه 1990 با درآمد سرانه شش هزار دلاری توانست به سطح کشورهای با درآمد متوسط برسد. بوتسوانا اینک در گروه درآمد متوسط بالاست و درآمد سرانه آن برحسب برابری قدرت خرید 13 هزار دلار است که پنج برابر میانگین آفریقای سیاه است.
بوتسوانا در سال 1995 به سازمان تجارت جهانی پیوست و شرکای تجاری اصلی آن اتحادیه اروپا و آفریقای جنوبی هستند. این کشور بزرگ‌ترین تولیدکننده الماس جهان و دارای طولانی‌ترین دموکراسی چندحزبی مداوم در آفریقاست. اولویت‌های اصلی دولت در حوزه اقتصاد تاکید بر محو فقر، کاهش ابتلا به ایدز، رشد فراگیر اقتصادی و مبارزه با بیکاری بالا، و متنوع ساختن اقتصاد و رهایی از وابستگی به معادن و به ویژه الماس است. اتکا به صادرات الماس، اقتصاد بوتسوانا را در برابر شوک‌های خارجی آسیب‌پذیر کرده است.
در سال 2010، کمتر از سه درصد تولید ناخالص داخلی بوتسوانا از بخش کشاورزی و 45 درصد از صنعت به دست آمد، اما از این 45 درصد تنها سه درصد آن مربوط به صنایع تولیدات کارخانه‌ای بود. بقیه تولیدات اقتصاد کشور به بخش خدمات تعلق دارد. اتکا به صنعت الماس به روشنی دیده میشود. از مقدار کل صادرات در سال 2010 که چهار میلیارد و 600 میلیون دلار بود، سه میلیارد و 200 میلیون دلار (70 درصد) از الماس و 13 درصد از مس و نیکل به دست آمد. اقتصاد از تمرکز صادراتی بالایی در تعداد اندکی بخش برخوردار است. در این شرایط اقتصاد حساسیت بالایی به نوسانات در تقاضای جهانی و قیمت این منابع طبیعی پیدا می‌کند. وقتی قیمت‌ها و میزان تولید بالا باشد، ارزش صادرات جهش می‌کند و درآمد زیادی وارد خزانه دولت میشود. برعکس همان طور که در سال 2009 رخ داد بوتسوانا از کاهش شدید صادرات (منفی 28 درصد) آسیب دید که باعث رکود عمیق اقتصادی (منفی 5 درصد) شد. اما مجدد در سال‌های 2010 و 2011 رشد اقتصادی به 7 درصد و 7/5 درصد افزایش یافت.
برای بسیاری از کشورهایی که منابع معدنی غنی دارند عاقبت امر به شکل نفرین و بلا ظاهر میشود. اما بوتسوانا در صحنه بین‌المللی به عنوان کشوری دیده میشود که توانست موفق شود در نردبان درآمدی بالا برود و خود را به سطح درآمد متوسط به بالا برساند اگر چه بیکاری و نابرابری درآمد بالا باقی مانده است. نکته مهم‌تر اینکه دولت تخمین می‌زند ذخایر اصلی الماس بین سال‌های 2025 تا 2030 به اتمام برسد. متنوع ساختن اقتصاد و پایداری منابع درآمدی دو مساله اصلی برای بوتسوانا شده است.
معدن یک صنعت سرمایه‌بر است و موفق نشده است مشاغل جدید کافی برای نیروی کار روزافزون بوتسوانا خلق کند. بخش معدن بوتسوانا کمتر از چهار درصد کارکنان حقوق‌بگیر را در استخدام خود دارد. همچنین بیشتر تجهیزات معدنی وارداتی هستند.
توسعه اقتصادی بوتسوانا
بوتسوانا به سیاست‌های کلان اقتصادی سازگار و سالم، حکمرانی خوب و صنعت الماسش که بزرگ‌ترین تولیدکننده در جهان است معروف شده است. نقش الماس در توسعه اقتصادی این کشور در ادامه توضیح داده میشود.
بیشتر پیشرفت‌هایی که در توسعه اقتصادی، اجتماعی و سیاسی صورت گرفته است با آمارهای گوناگون محاسبه و منعکس میشود از قبیل درآمد سرانه، نرخ اشتغال، ذخایر ارزی، میزان فقر، ثبت نام مدارس، نرخ باسوادی، نرخ مرگ و میر، نرخ امید به زندگی، دسترسی به امکانات بهداشتی، آب شرب و برق، شاخص‌های توسعه انسانی، و رتبه‌بندی جهانی در شاخص‌های شفافیت، حکمرانی و اعتبار مالی داشتن.
ناظرانی که سابقه بوتسوانا در چهار دهه رشد سریع اقتصادی را مطالعه می‌کنند متوجه شدند کمتر رقیبی در تاریخ اقتصادی مدرن برای بوتسوانا وجود دارد. حتی واقعیت مهم‌تر این است که بوتسوانا دچار «نفرین منابع» نشد که اغلب گریبان کشورهای صاحب منابع را می‌گیرد و اجازه نمی‌دهد ثروت منابع را به توسعه اقتصادی پایدار تبدیل کنند. سابقه رشد استثنایی بوتسوانا بیش از هر چیز ناشی از سیاست‌های اقتصادی سالم و مروج رشدی بود که این کشور دنبال کرد. این سیاست‌ها توسط رهبرانی شکل گرفت که منشاء آنها به جامعه سنتی برمی‌گشت و تحت رسوم و قوانین چنین جامعه‌ای محدود می‌شدند. سبک رهبری آنها بازتاب‌دهنده منافع گسترده‌تر با ماهیت دموکراتیک جامعه بوتسوانا بود.
ستون فقرات مدیریت سیاست اقتصادی، نهاد «برنامه‌های توسعه ملی» است که حتی قبل از استقلال هم مستقر بود. بنابراین پیش‌شرط‌ها برای اجرای سیاست‌های مناسب حتی پیش از اینکه الماس به یک عامل مهم در اقتصاد بوتسوانا تبدیل شود، وجود داشت. نخستین برنامه توسعه کشور 1968-1963، گزارش داد منابع معدنی تنها 5/5 درصد به صادرات ملی کمک کرده و بخش اعظم آن از آزبست به دست می‌آید. گمانه‌زنی‌های امیدوارکننده‌ای برای وجود ذخایر مس و زغال سنگ گزارش شده بود اما از الماس ذکری به میان نیامد چون اکتشافات هنوز به نتایج مطلوب نرسیده بود.
فرآیند آماده‌سازی برنامه‌های توسعه ملی به گونه‌ای بود که اجازه نمی‌داد مخارج دولت سریع‌تر از درآمدهای آن در دوره بلند‌مدت رشد کند. درآمدهای مازاد منجر به انباشت پس‌اندازهای دولتی به شکل ذخایر ارزی شد، که در حال حاضر بیش از سه سال واردات کالاها و خدمات را پوشش می‌دهند. این پس‌انداز درآمدهای دولتی در سال‌های خوب یک ضربه‌گیر مهم فراهم کرده است که سیاستگذاران کشور را قادر به مقابله با افت پیش‌بینی‌نشده در بازار الماس می‌سازد بدون اینکه مجبور به توسل به برنامه‌های تعدیل ساختاری و انقباض‌های جدی در مخارج برنامه‌ریزی‌شده دولت شوند. حتی وقتی که میانگین مخارج سالانه دولت در دوره 1970-1966 را به قیمت‌های امروز تبدیل می‌کنیم تقریباً 800 میلیون پولا (حدود 130 میلیون دلار) بود که کمتر از سه درصد مقداری است که در بودجه سال 2009 اعلام شد. در همان دوره، میانگین کمک‌های دریافتی خارجی حدود 60 درصد بودجه سالانه بود و نخستین هدف بودجه‌ای رسیدن به استقلال مالی با حذف اتکا به کمک‌های خارجی برای هزینه‌های تکراری بود. بوتسوانا تا مدت‌ها پس از استقلال به این هدف نرسید و در ابتدای دهه 1970 صندوق‌های ویژه‌ای برای پرداخت بدهی عمومی و پوشش‌دهی افت درآمدها تاسیس شد. از این ابتکارات زودهنگام کاملاً روشن است که اصل پایداری مالی یک رویه استاندارد در بوتسوانا شده بود قبل از اینکه به شکل عمومی در همه کشورها رواج یابد.
40 سال بعد وضعیت به نحو مطلوبی تغییر یافت. از ابتدای دهه 1980 بودجه سالانه در همه سال‌ها به جز سه سال همیشه مازاد داشته و سیاست مالی متحول شده است تا اصل دوراندیشی مالی مرتبط با شرایط در حال تغییر را حفظ کند. سیاست بودجه‌ای اکنون بر اساس برخی قواعد با هدف محدود کردن کل مخارج عمومی، مهار کردن کسری بودجه درون محدوده‌های منطقی و معقول، و تضمین به اینکه درآمد الماس، که یک منبع پایان‌پذیر است صرف استفاده‌های مولد و ماندگار شود اجرا میشود.
سیاست‌های پولی و نرخ ارز
از سال 1976 به این سو، استقلال پولی یک بخش مهم از ترکیب سیاستی شده است. برای سال‌های بسیاری، هدف پایین نگه داشتن، و قابل پیش‌بینی بودن تورم متمرکز بوده است. اما همگام با سیاست مالی، سیاست پولی طی زمان متحول شده است.
هدف رسیدن به ثبات قیمت‌ها و حفظ آن یک وظیفه چالشی برای بانک مرکزی بوتسوانا بوده است. اقتصاد این کشور باز بوده و مستعد ورود شوک‌های تورمی خارجی از قبیل تجربه افزایش قیمت نفت و مواد غذایی در سال‌های اخیر است. به علاوه، شوک‌های قیمتی داخلی از قبیل معرفی مالیات بر ارزش افزوده در سال 2002 و کاهش ارزش پول در سال‌های 2004 و 2005، که به خاطر قبول رژیم ارزی انعطاف‌پذیر به وجود آمد.
شاید پرسیده شود که بانک مرکزی در مواجهه با چنین تحولاتی نباید بدون ابزار باشد. پاسخ این است که در حالی که شوک قیمتی اولیه باید جذب شود، کارهای زیادی را می‌توان از طریق سیاست پولی انجام داد، به این ترتیب که چگونگی اثرگذاری گسترده‌تر شوک بر اقتصاد را کنترل کرد. در این رابطه، یک عنصر کلیدی سیاست پولی در بوتسوانا، بازبینی‌های شش‌ماهه و سالانه سیاست‌های پولی است که تحولات سیاستی اخیر را تبیین می‌کند؛ آنها همچنین بر انتظارات درباره روندهای تورم آتی تاثیر می‌گذارد و به مهار اثرات دور دوم کمک می‌کند.
آنچه بسیار مرتبط با سیاست پولی است، قضیه کاملاً داغ تعیین سیاست مناسب برای ارزش‌گذاری نرخ ارز (پولا) است. این مجادله هرگز به اجماع همگانی نخواهد رسید به این دلیل ساده که مردم به دلایل مختلف ارز می‌خرند و می‌فروشند. اما در مورد بوتسوانا، استدلال آوردن علیه اولویت توافق‌شده به حفظ نرخ ارز موثر واقعی در سطحی که پشتیبان رقابت‌پذیری صنعت محلی باشد دشوار است. منظور اینکه تمهیداتی اندیشیده شود تا از آنچه اصطلاحاً «بیماری هلندی» گفته میشود اجتناب شود، حالتی که اجازه داده شود جریان عظیم ورود درآمد الماس، نرخ ارز را تعیین کند که رقابت‌پذیری بیرونی را به شدت تضعیف خواهد کرد. در هر صورت، حتی زمانی که نرخ ارز به نحو مناسبی تعیین شود به تنهایی رقابت‌پذیری را تضمین نمی‌کند. در نهایت رقابت‌پذیری مستلزم توجه به مسائل بنیادی‌تر مثل بهره‌وری است.
رقابت‌پذیری
با اینکه بوتسوانا رتبه هشتادم را در بین 140 کشور از حیث شاخص‌های رقابت‌پذیری مجمع جهانی اقتصاد دارد یکی از نقاط قوت کلیدی این کشور امتیازی است که در کیفیت نهادها می‌گیرد. ثبات سیاسی بوتسوانا و میزان نسبتاً پایین فساد یک دارایی انکارناپذیر در جذب سرمایه‌گذاری خارجی بوده است. بوتسوانا همچنین دارای موقعیت مالی و بودجه‌ای مستحکمی است. حوزه‌هایی که ضعیف است عبارتند از بروندادهای سلامتی و آموزشی، اندازه بازار داخلی کوچک، کمبود شدید و فزاینده آب بهداشتی و ضعف برخی زیرساخت‌ها شامل لجستیک تجاری و مخابرات.
نقش اقتصادی معادن الماس
نقش الماس در توسعه اقتصاد بوتسوانا به ویژه برای کسانی که با این کشور آشنا هستند کاملاً مشهود است. توسعه پایتخت کشور گابورون نمونه خوبی در این مورد است. برنامه‌ریزان شهری فکر می‌کردند جمعیت شهر در دهه 90 به 30 هزار نفر برسد اما رشد جمعیت بسیار بیشتر بود به طوری که جمعیت در سال 2001 به حدود 190 هزار نفر رسید که این رقم شامل کسانی که در مناطق حومه شهر زندگی می‌کنند، نمی‌شود.
در حال حاضر الماس تقریباً 50 درصد درآمد دولت، 30 درصد تولید ملی و حدود 80 درصد صادرات را تشکیل می‌دهد. پیش‌بینی ششمین برنامه توسعه ملی (1985 تا 1990) تولید الماس را به اوج خود حدود 15 میلیون قیراط در سال می‌دید اما تولید در سال 2007 بیش از دو‌برابر شد و به 33 میلیون قیراط رسید. در واقعیت امر علت اصلی شکست در متنوع ساختن اقتصاد به موفقیت مداوم معادن الماس و نه رشد نیافتن سایر بخش‌ها برمی‌گردد.
دولت مهم‌ترین ساز و کاری است که بخش معدن را به بقیه اقتصاد پیوند می‌دهد. دولت این کار را با هدایت درآمد الماس به سایر بخش‌های اقتصاد از طریق سرمایه‌گذاری در تشکیل سرمایه انسانی، توسعه زیرساخت‌ها و انگیزه‌هایی برای فعالیت‌های غیرمعدنی انجام می‌دهد. توسعه انسانی واقعاً باعث شده است تا بخش زیادی از جمعیت کشاورز روستایی به نیروی کار شهری تحصیل‌کرده و آموزش‌دیده تبدیل شود. در حالی که بیماری ایدز یک تهدید برای توسعه انسانی است سرمایه‌گذاری زیادی در توسعه سلامت و مهارت‌ها شده است. اگرچه نابرابری درآمد که با ضریب جینی سنجیده میشود بالاست و طی دو دهه گذشته کاهش نیافته است، رشد درآمدهای واقعی به سراسر کشور پخش شده است و بخش چشمگیری از جمعیت از فقر نجات یافته است.
حوزه‌ای که الماس مستقیماً و متناسب با اهمیتش کمکی به آن نکرده است، اشتغال است. براساس برآوردهای اخیر، معادن تنها چهار درصد از کل اشتغال بخش رسمی را به خود اختصاص می‌دهند و بیشتر این کارکنان در فعالیت‌های غیرمعدنی کار می‌کنند. حقیقتاً خلق فرصت‌های اشتغال اضافی یک هدف اصلی از طرح‌های نفع‌رسانی جاری است.
درس‌های ممکن برای سایر کشورها
آیا موفقیت اقتصادی نسبی بوتسوانا درس‌هایی برای سایر کشورها فراهم می‌کند تا از آن پیروی کنند؟ در پاسخ به این پرسش، موفقیت توسعه بوتسوانا را می‌توان در پنج عامل به هم مرتبط تحلیل کرد که در سایر محیط‌های اقتصادی مشابه قابل تکرار است.
1- پیروی از اصول دموکراسی و حکمرانی خوب
2- مدیریت منضبط و دوراندیشانه اقتصاد کلان
3- تعهد برای رسیدن به اهداف توسعه‌ای اولویت‌دار
4- کشف و بهره‌برداری از ثروت معدنی
5- داشتن حسن نیت بین‌المللی
در نتیجه پیشرفت‌های مساعدی که در همه پنج حوزه تحقق یافته است، بوتسوانا به توسعه اقتصادی سریع و منافع گسترده در رفاه انسانی رسیده است. این پنج عامل توسعه‌ای به سیاست‌های اقتصادی کلیدی که بوتسوانا برگزید و نهادهایی که برای اجرای این سیاست‌ها تاسیس کرد، مربوط میشود. برگزیدن چنین سیاست‌های مناسب طرفدار توسعه، نتیجه نظام دموکراتیک بوتسوانا بود که با سنت، نهادها، رهبری و انضباط مالی جرح و تعدیل شد. یک عامل که باید بر آن تاکید شود اهمیت کیفیت نهادی است. هر دو وزارت مالیه و برنامه‌ریزی توسعه و بانک مرکزی بوتسوانا دارای اعتبار بالای بین‌المللی هستند و این اعتماد را در سطح جهانی به وجود می‌آورد که سیاست‌های مناسب ادامه خواهد یافت. یک مساله مرتبط با توجه به شفاف بودن نسبی سیاستگذاری اقتصادی، نقش مستحکم حسابرس کل و قوه قضائیه مستقل است که بوتسوانا گرایش کمتری به سمت رویه‌های فاسد پیدا کرده است. بنابراین سازمان شفافیت بین‌المللی رتبه کشور را در زمینه فساد در مقایسه با بیشتر کشورهای در حال توسعه در جایگاه بهتری تعیین می‌کند. مدیریت سیاسی دموکراتیک بوتسوانا، مطبوعات آزاد و جامعه مدنی پویا و سرزنده نیز یک عامل کنترلی مناسب در برابر فساد بوده است. بوتسوانا همچنین پذیرش و رسمیت بین‌المللی پیدا کرده است. برای مثال در سال 2001 هر دو موسسه معتبر رتبه‌دهی اعتبار استاندارد اند پورز و خدمات سرمایه‌گذاران مودیز بالاترین رتبه اعتباری دولتی در آفریقا را به بوتسوانا دادند. اینها قابل مقایسه با رتبه‌هایی است که به چندین اقتصاد پیشرفته‌تر داده شده و حتی در مواجهه با چالش‌های اقتصادی اخیر با موفقیت حفظ شده است. سایر شاخص‌های عملکرد امیدوارکننده نیز از سوی مجمع جهانی اقتصاد و بانک جهانی منتشر شده است. اگرچه برخی کارشناسان توسعه، موفقیت نسبی بوتسوانا را به بهره‌برداری از ذخایر الماس نسبت می‌دهند، این تنها بخشی از داستان است. مهم نیست منابع طبیعی، چگونه به ما رسیده است و سودآور است چون به تنهایی و به خودی خود نمی‌تواند کشور را توسعه دهد. آنچه مهم است کیفیت سیاستگذاری اقتصادی است و در این قلمرو است که بوتسوانا از برخی کشورهای در حال توسعه تفکیک میشود که قطعاً به واسطه خوش‌اقبالی ناشی از داشتن الماس نبوده است. چندین بعد مهم در سیاستگذاری اقتصادی موفق بوتسوانا وجود دارد. نخستین عنصر کلیدی مکمل بودن سیاست‌های مالی، پولی و ارزی است. دوم سازگاری سیاست‌ها و رسیدن به ثبات در محیط سیاستگذاری است. سومین عامل هم انسجام و خلق هم‌افزایی در اجرای سیاست‌ها برای سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی است. تردیدی نیست که بوتسوانا نیز می‌تواند از سایر کشورهای در حال توسعه بیاموزد. این درس‌آموزی به ویژه در افزایش بهره‌وری مهم است که با وجود کمبود داده‌های مرتبط، روشن است که چیزهای زیادی برای آموختن وجود دارد. بهبود بهره‌وری مسوولیت هر کسی در بوتسوانا است و فراتر از تعهد دولت در برچیدن بوروکراسی غیرضروری است. مالکان و کارکنان کسب و کارها باید به دنبال راه‌هایی باشند که سخت‌تر و هوشمندانه‌تر کار کنند. در همین ارتباط نیاز به توسعه دادن نیروی کاری است که تنها مدرک دانشگاهی نداشته باشد بلکه بتواند مهارت‌های مورد نیاز بنگاه‌ها را نیز ارائه دهد. به علاوه، همان‌طور که در بالا ذکر شد، روند نگران‌کننده‌ای در آمارهای به روز شده عملکردی وجود دارد که بوتسوانا جایگاه خویش را به کشورهایی واگذار کند که آماده پذیرش اصلاحات هستند و محیط کسب و کار خویش را بهبود می‌بخشند. در این رابطه، امیدوارکننده است که مقامات نیاز عاجل می‌بینند که موانع و گیرهای اداری باقیمانده را که مانع فعالیت تجاری می‌شوند، برچینند. حوزه دیگری که بوتسوانا می‌تواند از سایر کشورها بیاموزد متنوع ساختن اقتصاد است. نه تنها بخش معدن نفوذ قوی بر اقتصاد دارد، بلکه اقتصاد را در معرض ریسک‌های ناشی از شوک‌های بیرونی جدی به علت نوسانات در بازارهای بین‌المللی منابع معدنی می‌گذارد. به منظور مهار کردن چنین ریسک‌هایی، بوتسوانا نیازمند متنوع‌تر ساختن بیشتر اقتصاد است.
نتیجه‌گیری
شاخص‌های اخیر رشد تجدید‌شده در بخش خصوصی غیرمعدنی امیدوارکننده است؛ و برخی فرصت‌ها در طیف گسترده بخش‌های اقتصادی بوتسوانا وجود دارد. نخست اینکه منافع از معادن الماس باید از طریق بخش تولیدات کارخانه‌ای به افزایش تقاضا برای خدمات مرتبط گسترش یابد. دوم اینکه معادن به سرعت متنوع شوند و با پتانسیل برای حمایت کردن پروژه‌های اصلی مرتبط با انرژی از سمت الماس به سوی سایر منابع معدنی بروند تا به منطقه خدمت‌رسانی کنند. نکته آخر بسیار مهم اینکه مطالعات اخیر نشان داده است پتانسیل قوی برای توسعه متوازن از طریق بخش گردشگری وجود دارد.
تردیدی نیست برای اینکه این فرصت‌ها به چنگ آید، بوتسوانا باید کاملاً از محدودیت‌هایی که نیاز به غلبه کردن برآن است آگاه باشد و برخی از آنها مستلزم قبول تصمیمات سیاستی دشوار است. در بازبینی‌های اخیر توسط موسسه مودیز و استاندارد اند پورز هم روشن شده است که بوتسوانا نیازمند برداشتن گام‌هایی است برای اینکه در رتبه بالا باقی بماند. بنابراین نیاز به پیشرفت زیادی است تا رتبه اعتباری دولت جاری این کشور حفظ شود.
کسانی که مسوولیت حفظ سیاست‌های مناسب اقتصاد کلان را برعهده دارند نیز با چالش‌هایی مواجه هستند. دولت نیازمند برنامه‌ریزی برای دورانی است که درآمدهای الماس شروع به کاهش یافتن خواهد کرد. این مستلزم کنترل مناسب برنامه‌های خارجی و تشکیل ذخایر ارزی کافی یا پس‌اندازهاست. چالش مهار کردن تورم، و تضمین این که نرخ تورم پایین، با‌ثبات و قابل پیش‌بینی باقی می‌ماند برای بانک مرکزی هیچ وقت پایان نمی‌یابد. پیشرفت‌های محسوسی در تمام این جبهه‌ها صورت گرفته است و اینها باید چشم‌انداز مطلوبی را برای اقتصاد بوتسوانا تضمین کند.
نویسنده: ینا موهولو، رئیس کل بانک مرکزی بوتسوانا
Hits: 0
