شكاف‌هاي توسعه‌اي و چالش‌هاي ظرفيتي 
چالش‌هاي توسعه اقتصادي و اجتماعي دنيا، هيچ‌گاه به اين اندازه، اضطراري و شديد نبوده است.
امروزه كشورهاي در حال توسعه، بیشتر از یک دهه با اهدافي كه در همايش هزاره در سال 2000 در رابطه با كاهش فقر، بيماري و بي‌سوادي مورد موافقت قرار گرفتند (هدف‌هاي توسعه هزاره يا MDG)، فاصله دارند. چشم‌انداز دستيابي به اهداف MDG و نيز بررسي‌هاي اخير مربوط به پيشرفت در اين زمينه، به مشكلاتي جدي در دستيابي به سرعت لازم در بسياري از كشورها اشاره دارند. تعداد قابل توجهي از كشورها، در حال تلاش براي تثبيت پايه‌هاي دولت مستقل شامل صلح، امنيت و خدمات اساسي هستند. همچنين مسائلي در رابطه با كالاهاي عموي جهاني، از جمله شرايط آب و هوايي و بيماري‌هاي مسري چون ايدز مطرح هستند كه تصميم‌گيري‌هاي مهمي را فراتر از مكان‌ها و نسل‌هاي مختلف مي‌طلبند.
براساس برآوردهاي بانك جهاني، تعداد افرادي در دنيا كه با كمتر از يك دلار آمريكا در روز به گذران زندگي خود ادامه مي‌دهند، در دو دهه گذشته كاهش يافته است. اما تفاوت‌هاي نامطلوبي در رابطه با پيامدهاي آن در مناطق مختلف وجود دارد. اگر چين را در نظر نگيريم، تعداد افراد به شدت فقير، بين سالهاي 1980 تا 2001 ، از 850 ميليون نفر به 880 ميليون نفر افزايش يافته است. رشد، عامل اصلي كاهش فقر مي‌باشد، اما تنها يك سوم از كشورهاي در حال توسعه و در مرحله گذار، از رشد سرانه‌اي بيشتر از 2 درصد در دهه گذشته برخوردار بوده‌اند.
اين تصوير، با نگاهي به اولين هدف MDG ، يعني به نصف تقليل دادن فقر و گرسنگي شديد در سال 2015، حتي از اين هم نگران كننده‌تر مي‌شود. گزارش نظارتي جهاني بانك جهاني و صندوق بين‌المللي پول در سال 2005 ، نشان مي‌دهد كه عملا هيچ اميدي براي دستيابي به اهداف حوزه سلامت، يعني كاهش ميزان مرگ و مير مادران و كودكان يا كاهش گسترش ايدز وجود ندارد. همچنين، هدف آموزش ابتدايي در دنيا نيز به شدت دور از انتظار است، چرا كه در سه منطقه از شش منطقه جغرافيايي پيشرفت كافي روي نداده است.
وضعيت در آفريقا به طور خاصي مايوس كننده است. رشد اقتصادي بسيار كمتر از متوسط رشد دنياست. فقر شديد در دو دهه گذشته افزايش يافته و سرعت توسعه انساني در اين قاره، از تمامي مناطق ديگر كمتر است. آفريقا، تنها قاره‌اي است كه در مسير دستيابي به هيچ يك از اهداف MDG در 2015 قرار ندارد. با اين چنين سرعتي از پيشرفت، محروميت‌ها، بيماري‌ها و نااميدي‌ها، زندگي ميليون‌ها انسان را در دهه‌هاي آتي به پايان برده و ضايع خواهد نمود. با نگاهي به آينده مشخص مي‌شود كه بهبود دسترسي‌هاي تجاري براي صادرات كشورهاي در حال توسعه و افزايش كمك‌هاي بين‌المللي، بخش‌هاي اصلي و حياتي برنامه‌ريزي در اين زمينه هستند. هنوز نتايج مذاكرات تجاري دور دوحه نامشخص است. با اين حال، كشورهاي صنعتي گروه هشت در جولاي 2005 موافقت كردند كه طي پنج سال آينده، ميزان كمك خود به كشورهاي در حال توسعه را تا 50 ميليارد دلار در سال افزايش دهند. كشورهاي عضو جي – 8 همچنين با تكرار تاكيدهاي فزاينده بر روي نتايجي كه اولين بار در كنفرانس مونتري در رابطه با تامين بودجه توسعه مورد تاكيد قرار گرفتند، به دنبال پياده‌سازي چارچوبي هستند كه منابع اضافي از طريق آن، ارتباطي نزديك با عملكرد و نتايج بيابند.
ملاحظات مربوط به نظارت بر عملكردها و ارزيابي آن، در بسياري از كشورهاي در حال توسعه و در حال گذار وجود دارند. تجربه جهاني در چند دهه گذشته حاكي از آن است كه پول به تنهايي، نتايج مورد نظر و مطلوب را به بار نخواهد آورد. سرعت توسعه، به واسطه ميزان منابع موجود و كارآيي و بازدهي استفاده از اين منابع، تعيين مي‌گردد. اين چالش‌هاي مربوط به كارآيي و بازدهي در سطوح سازماني، دولتي و اجتماعي، هسته مباحث مربوط به ظرفيت توسعه را تشكيل مي‌دهند.
ظرفيت، دقيقا چيست و چگونه توسعه مي‌يابد؟
هيچ تعريف دقيق و عمومي از ظرفيت يا توسعه ظرفيت وجود ندارد. با اين وجود، اغلب كساني كه در حوزه توسعه كار مي‌كنند، وقتي صحبت از ظرفيت مي‌كنند، معمولا ظرفيت براي چيزي، يعني توانايي تعيين و دستيابي به اهدافي خاص به شيوه‌اي كارآمد را مدنظر دارند. نوعا اين گونه است كه هر چه هدف مشخص‌تر و معين‌تر باشد، تعيين توانايي‌ها يا قابليت‌هاي لازم براي دستيابي به آن، آسان‌تر است. هر چه كه اهداف، گسترده‌تر بوده و همانند فرآيندها پيوسته‌تر باشند، مجموعه عواملي كه بر پيامدهاي آن اثر مي‌گذارند، به سرعت رشد كرده و سوالاتي از اين قبيل كه چه چيزي از همه مهم‌تر است، چه چيزي را بايد در ابتدا مورد بررسي قرار داد و … ، كاملا غيرقابل حل مي‌شوند. اگر از اين ديد به مساله نگاه كنيم، مي‌توان به راحتي به مشكل مربوط به تعيين تعريف عملياتي ساده‌اي از ظرفيت توسعه پي برد.
در تلاش‌هاي سنتي براي توسعه ظرفيت، عمدتا بر ايجاد يا سازماندهي مجدد واحدهاي دولتي و ايجاد مهارت‌هاي فردي تاكيد شده است. در ساليان اخير، تمركز در نگاه به ظرفيت بخش عمومي همچنان ضعيف بسياري از كشورها و شناخت فزاينده از اهميت بنيادين نظارت‌ها و نيز هسته‌هاي مربوط به ظرفيت بخش خصوصي، به روشي گسترده‌تر و داراي نگرشي كلي‌تر معطوف شده است. در اين روش، توسعه ظرفيت به عنوان فرآيندي طولاني مدت تعريف مي‌شود كه توجه همزمان به طرفين عرضه و تقاضاي مساله ظرفيت را مي‌طلبد كه در آن، سمت عرضه برابر است با عرضه سازمان‌ها و نهادهاي خصوصي و دولتي كارآمد و داراي ساختار مناسب و منظور از سمت تقاضا، عبارت است از تقاضاي جامعه مدني براي پاسخگويي دولت و بهبود در عملكرد بخش عمومي.
سمت عرضه ظرفيت، بخش اعظمي از ديدگاه سنتي درباره اين مبحث را به خود اختصاص مي‌دهد كه شامل منابع مادي، مهارت‌هاي تكنيكي و قابليت سازماني مي‌شود و آنها را براي اتخاذ تصميمات سياستي مناسب و نيز اجراي آنها به كار مي‌گيرد. سمت تقاضا كه در ملاحظات مربوط به نظارت و اقتصاد سياسي ريشه دارد، به فرآيند تصميم‌گيري مرتبط است كه تعيين‌كننده چگونگي اولويت‌بندي كشورها در رابطه با آنچه كه مي‌خواهند انجام دهند و لذا آنچه كه براي آن، نيازمند ظرفيت هستند، مي‌باشد. تجربيات بين‌المللي نشانگر آن است كه موفقيت‌آميزترين فرآيندهاي اين چنيني، به طور مشترك، از اطلاعات، جهت استفاده سيستماتيك در فرآيند تصميم‌گيري استفاده كرده و امكان تعديل‌هاي سياستي به موقع را فراهم مي‌آورند و همچنين، پاسخگويي شفافي در رابطه با نتايجي دارند كه در عمل حاصل گرديده‌اند.
نمي‌توان اهميت سمت تقاضا را بيش از حد مورد تاكيد قرار داد. بعيد است كه تلاش‌هاي انجام گرفته در بخش عرضه بدون اتفاق نظر و تعهد درباره مجموعه‌اي مشخص از اولويتهاي ملي به نتايج مطلوبي منجر شوند. رهبري، يعني ظرفيت تعيين و پياده‌سازي اولويتهاي ملي در يك شرايط خاص سياسي، از اهميتي اساسي برخوردار است و نمي‌توان آن را از خارج وارد كرد. مساله مربوط به كاهش فقر در دنيا، اين نكته را نشان مي‌دهد. در بسياري از كشورهاي با درآمد متوسط، با وجود ميزان قابل ملاحظه فقر و در برخي مواقع، تعداد افراد زيادي كه در معرض فقر قرار دارند، اهداف توسعه‌اي مدنظر قرار دارد كه توجه آنها بر كاهش فقر نيست. در بسياري از كشورهاي كم‌درآمد، كه استراتژي كاهش فقر، هدايت شده توسط بانك جهاني و صندوق بين‌المللي پول در آنها اتخاذ شده است، غالبا جدايي نگران‌كننده‌اي ميان اهداف اعلام شده و هزينه‌هاي عملي بودجه وجود دارد.
طبيعت چند بعدي مفهوم فوق از ظرفيت، پرسش‌هاي روش شناختي جدي را درباره اندازه‌گيري ظرفيت مطرح مي‌سازد. معمولا براي قضاوت درباره موفقيت، از مقايسه اهداف مورد نظر با آنچه به دست آمده است، استفاده مي‌شود. تعريف اهداف مرتبط با ظرفيت، از اين پيچيده‌تر است. تعيين شكاف‌هاي مهارتي خاص و معين، آسان‌تر است، اما مشخص كردن نيازها در سطح سازماني، مشكل‌تر است و بيان اينكه كل جوامع به چه چيزي نياز دارند، حتي از اين هم سخت‌تر مي‌باشد. اين سوالات مربوط به الزامات ظرفيتي و اندازه‌گيري آن، در مشكلات مرتبط با پياده‌سازي چارچوب‌هاي نتايج نمايان مي‌شوند كه در ميزگرد سال 2004 در مراكش حول موضوع مديريت براي كسب نتايج توسعه‌اي مورد تاكيد قرار گرفتند كه هدف از اين ميزگرد نيز پيگيري و طراحي پيوندهاي غيرمنتظره ميان پيامدها، خروجي‌ها و ورودي‌هاست.
به عنوان مثال، در بسياري از استراتژي‌ها و برنامه‌هاي كشورها، بر مساله صحيح كاهش فقر تاكيد مي‌شود، اما پيوندهاي ميان دخالت‌هاي مشخص و پيامدهاي آن روي فقر، به خوبي بيان نشده يا قابل اندازه‌گيري نمي‌باشند. ظرفيت پايين وضعيت كشورها در ارزيابي نتايج و نظارت بر آنها، چالش مربوط به انتخاب فعاليت‌هايي با بالاترين تاثير برروي فقر را شديدتر مي‌كند. بايد آمارها و كارهاي تحليلي بهتر و بيشتري در رابطه با پيوندهاي ميان دخالت‌هاي سياستي، نيازهاي ظرفيتي و نتايج توسعه‌اي صورت گرفته و فراهم شوند. با اين وجود، در كوتاه‌مدت، آزمايش و يادگيري براي حركت رو به جلو، بسيار حياتي و لازم به شمار مي‌آيند. در سمت عرضه، ارزيابي‌هايي كه اخيرا از توسعه ظرفيت به عمل آمده‌اند، به برخي مسائل كلي اشاره دارند كه مي‌بايست به گونه‌اي سيستماتيك‌تر به آنها پرداخت. اولا و مهم‌تر از همه، اغلب تلاش‌ها براي توسعه ظرفيت، از يكديگر جدا هستند كه اين امر سبب مي‌شود كه كسب اثرات ميان بخشي و يادگيري نكاتي از آنها مشكل باشد. بسياري از فعاليت‌هاي مربوط به توسعه ظرفيت، بر پايه ارزيابي دقيق نيازها قرار نداشته و تسلسل مناسبي از معيارهايي كه در تغييرات سازماني يا نهادي و ايجاد مهارت‌هاي فردي، مورد نظر مي‌باشند را در خود ندارند. آموزش و همكاري‌هاي تكنيكي، غالبا براي ايجاد ظرفيت پايدار در بخش عمومي كافي نبوده‌اند. آنچه مورد نياز است، روشي جامع‌تر و پايدارتر است كه در آن، تاكيد آشكاري بر ايجاد ظرفيت دائمي جهت مديريت بخش‌هاي مختلف و ارائه خدمات صورت گرفته باشد.
بالاخره، ابزارهاي بهتري براي رديابي، نظارت و ارزيابي تلاش‌هاي صورت گرفته در راستاي توسعه ظرفيت نيز مورد نياز مي‌باشند.
برنامه‌ريزي براي آينده، آموختن از گذشته
مي‌بايست كارهاي بيشتري انجام دهيم تا دركمان از چگونگي توسعه ظرفيت بهبود يابد. در سمت عرضه، تاكيد روزافزوني بر قدرتمندتر ساختن سازمان‌ها و نهادها صورت مي‌گيرد. موارد بسياري وجود دارد كه در آنها، مهارت‌ها، محدوديتي الزام‌آور مي‌باشند.
اما ايجاد مهارت با وجود آرايش‌هاي نامناسب سازماني يا نهادي، به نتايج خوبي منجر نخواهد شد. لذا انتخاب سازمان‌هايي كه مي‌بايست در آموزش و ديگر فعاليت‌هاي يادگيري وارد شوند و جهت‌گيري اين فعاليت‌ها و افراد خاصي كه مي‌بايست در آنها شركت كنند، بسيار حائز اهميت مي‌باشد. اين، محدوده‌اي است كه اهداكننده‌هاي كمك‌هاي خارجي، مي‌بايست در آن هماهنگي خود را افزايش دهند تا اين اطمينان حاصل آيد كه فعاليت‌هاي آنها (آموزش و ياديگري، خدمات تحليلي و مشاوره‌اي، صحبت‌هاي سياستي و كمك‌هاي فني)، به صورت هماهنگ و به شيوه‌اي پايدار، جهت ايجاد بهبودهاي دائمي در كارآيي سازماني عمل مي‌كنند.
اولويتهاي سمت تقاضا، عبارتند از تقويت نهادهاي توليدكننده حكمراني خوب و بهبود درك جوامع از موضوعات كليدي مربوط به توسعه. اين امر به معناي تقويت جريان اطلاعات از طريق توسعه و اشاعه شاخص‌هاي عملكرد مقايسه‌اي كشورها، به صورت انفرادي و به صورت ميان كشوري، بهبود گفت‌وگو ميان طرفين مختلف (شامل دولت‌ها، نمايندگان پارلمان، روزنامه‌نگارها، سازمان‌هاي غيردولتي و گروه‌هاي ديگر)، توسعه جوامع آگاه و هوشيار و ايجاد تعهد بيشتر نسبت به شفافيت در دولت و افزايش توجه به نتايج مي‌باشد.
طرفيني كه در توسعه، سهيم هستند، يعني هم كشورهاي كمك كننده و هم كشورهاي دريافت كننده، مي‌بايست در اين رابطه كه چه اقداماتي، تحت چه شرايطي موثر هستند، از يكديگر مطالبي را بياموزند. در صورتي كه كشورها بدانند كه به دنبال به دست آوردن چه پيامدهايي هستند و در شرايط كشور ديگر، چگونه عمل شده و چه نتايجي به بار آمده است، از موقعيت و شرايط بهتري براي انتخاب روش پيگيري كارهاي خود برخوردار خواهند بود. دو رويداد اخير، به اين روش اشاره دارند: (الف): بررسي يك سالهاي برروي بيش از صد مطالعه موردي موفقيت‌آميز در رابطه با افزايش تلاش‌هاي مربوط به كاهش فقر، كه به كنفرانس شانگهاي در مه 2004 منجر شدند. و (ب): همايش روز ظرفيت كه در ژوئن 2005 به ميزباني بانك جهاني برگزار شد و بحثي جهاني را درباره دليل مهم بودن ظرفيت و آموخته‌هاي حاصل از تجربيات توسعه ظرفيت آغاز نمود.
در اين دو همايش، استادان دانشگاه‌ها، سياستمداران و افراد فعال در حوزه توسعه از سراسر دنيا گردهم آمدند و عوامل اصلي را كه سبب موفقيت در توسعه ظرفيت، در حداقل برخي شرايط خاص شده‌اند، به صورت زير مشخص كردند:
(الف) حكمراني و نهادهايي كه سبب ايجاد حكمراني خوب مي‌شوند، (ب) دسترسي به ايده‌ها، اطلاعات و دانش، و محيط آموزش و نوآوري، (ج) نياز ايجاد نگاهي صحيح به ظرفيت، به عنوان فرآيندي بلند مدت كه بايد پايدار باشد تا با انتقال‌ها واگذاري‌هاي توسعه سازگاري داشته باشد، (د) اهميت تمركز بر نتايج عيني و مشخص و (هـ) نقش معيارهاي خارجي در آگاه‌سازي افكار عمومي و تحريك و تشويق تغييرات.
اهميت اين عوامل در شرايط متغيير، در مقالاتي با موضوع كمك به توسعه، مورد بررسي قرار گرفته‌اند. اولين مقاله، نوشته كمال درويش، اين نكته را به ما متذكر مي‌شود كه كشورهاي فقير مي‌بايست در دهه آتي، ظرفيت خود را توسعه دهند، تا از اين طريق، افزايش زياد پيش‌بيني شده در كمك‌هاي خارجي را به پيشرفتي بيشتر به سوي اهداف MDG و ديگر هدف‌هاي توسعه‌اي بين‌المللي تبديل كنند. همچنين كشورهاي فقير بايد استراتژي‌هاي بلندمدتي را جهت افزايش ظرفيت خود، از طريق پرداختن به ساختار، محرك‌ها، كاركردها و مهارت‌هاي بنگاه‌هاي دولتي و نيز ديگر نهادها و جامعه مدني اتخاذ كنند. كمك كننده‌ها بايد ميان خود و نيز با كشورهاي دريافت كننده، هماهنگي بهتري برقرار سازند و موانع مديريتي و اجرايي تحميل شده بر دولت‌هاي ملي و محلي، در اثر كمك‌هايشان را كاهش دهند.
از ديگر سو فرانسيس فوكوياما، ملاحظات و نگراني‌هاي اساسي مشابهي را در رابطه با ايجاد دولت مورد تاكيد قرار مي‌دهد.
وي معتقد است كه تقويت نهادهاي دولتي، عامل مهمي در ايجاد ظرفيت و بيرون كشيدن كشورهاي توسعه نيافته از فقر است.
كمك‌كنندگان خارجي بايد حتي به بهاي ارائه خدمات به جامعه در كوتاه‌مدت، اولويت بيشتري براي ايجاد ظرفيت‌هاي محلي قائل باشند. كاليستوماداوو، پيام‌هاي اصلي منتج از كارگروه ضربت بانك جهاني در رابطه با توسعه ظرفيت در آفريقا را مورد بحث قرار مي‌دهد. وي بر اين نكته تاكيد مي‌كند كه دولت‌ها و جوامع آفريقايي، مي‌بايست در توسعه ظرفيت پيشقدم شوند، كه بايد از لحاظ استراتژيك،با آن به عنوان حوزه اصلي و مركزي استراتژي رشد و كاهش فقر كشورها برخورد شود. حمايت‌هاي خارجي بايد حول ظرفيت‌هاي موجود، متمركز شده و ارزيابي‌هاي مستقل فراهم آورند.
لويزا ديوگو در بررسي خود از اجراي دستورالعمل توسعه در موزامبيك بر اهميت حاكميت كشور و مشاركت آن تاكيد مي‌نمايد. پياده‌سازي اين برنامه از طريق افزايش ظرفيت‌هاي نهادي و ارائه امكانات و اختيارات به افراد و همكاري با كمك‌كننده‌ها صورت گرفته است. ويرانانيسكا، مقاله‌اي در رابطه با شركت و همكاري در كشوري با شرايط بسيار متفاوت، يعني اوكراين نوشته است كه در آن، نهادهاي دموكراتيك، با كمك‌هاي بين‌المللي، به صورت تدريجي و از ميان مردم عادي ايجاد شدند. وي بر نقش NGOها به عنوان سازمان‌هايي كه مي‌توانند اثري واقعي بر سياست‌هاي دولت داشته باشند، تاكيد مي‌كند.مساله افزايش تقاضا براي ظرفيت، همچنين توسط كافمن و ركاناتيني بررسي شده است كه مجموعه‌اي از شاخص‌هاي مربوط به حكمراني را شرح مي‌دهند كه روشي مفيد براي ارزيابي عملكرد شركت در راستاي افزايش شفافيت و پاسخگويي را فراهم مي‌آورند.
دو مقاله بعد، ديدگاه‌هاي عملياتي را در رابطه با حمايت از توسعه ظرفيت ارائه مي‌كنند.
نيلزبوسن بر اهميت نگاه به سازمان، به عنوان هدفي مناسب براي مداخله تاكيد كرده و تمركز شديدي بر پيامدها يا نتايج و ملاحظات مربوط به جنبه‌هاي سازماني و اقتصاد سياسي تغيير قائل مي‌شود.
ماري مك نيل و مايكل وول كاك، با بررسي نكات آموزنده‌اي از پروژه توسعه‌اي موفقيت‌آميز اندونزي، بر فرآيندهاي يادگيري و تصميم‌گيري تاكيد مي‌كنند. آنها اهميت شرايط محلي و سازگاري را مورد تاكيد قرار مي‌دهند و معتقدند كه توسعه ظرفيت، فرآيندي همراه با توقف و حركت است كه مي‌بايست در يك دوره زماني و در ميان افراد و بخش‌هاي گسترده‌اي ادامه پيدا كند.
نهايتا ريچارد مانيتگ حوزه‌هاي نوظهور مربوط به اتفاق نظر ميان كمك‌كننده‌ها، در رابطه با نقش و رفتار آنها، در تضمين اين نكته را مورد بحث قرار مي‌دهد كه تلاش‌هاي معطوف به توسعه ظرفيت، كاملا تحت كنترل و مالكيت كشورهاي دريافت‌كننده باشند و حمايت‌هاي كمك‌كننده‌ها با استراتژي‌هاي كشور مزبور، همخواني داشته باشد و در عمل، در خدمت توسعه ظرفيت‌هاي محلي، از طريق افزايش و بهبود ظرفيت‌هاي موجود باشد.
نویسندگان: مايكل دنورس، مدير واحد توسعه ظرفيت بانك جهاني، فراني ليتير نايب رييس موسس بانك جهاني و ساموئل اتو، مشاور اقتصادي واحد توسعه ظرفيت بانك جهاني
مترجم: محسن رنجبر
منبع: بانك جهاني
برگرفته: دنیای اقتصاد
بازدیدها: 0
