در دو دهه گذشته، توجه به بودجه‌ریزی و مدیریت بخش عمومی در بیشتر کشورهای پیشرفته دنیا از داده به ستانده و محصول معطوف شده است. در حالی که آثار روش‌های مدیریتی مبتنی بر داده هنوز باقی مانده است.
بسیاری از مدیران به جای اینکه براساس اعمال کنترل‌های اداری ارزیابی شوند، عملکرد برنامه‌های آنها و نحوه استفاده از منابع در تولید محصولات، مبنای ارزیابی آنها قرار میگیرد. برداشت و دیدگاه عمومی نهادهای مدیریت بودجه‌ریزی آن است که این تحول موجب افزایش کیفیت مدیریت و ارتقای اثربخشی و کارآیی برنامه‌ها می‌شود. به رغم دیدگاه مثبت یاد شده، رویکرد مبتنی بر محصول دارای محدودیت‌هایی به شرح زیر است:
- تاکید بر مقادیر کمی محصول، می‌تواند مدیران را از آثار واقعی برنامه‌های آنان بر جامعه غافل کند.
- برای سیاستمداران و عامه مردم، نتیجه (Outcome) برنامه‌ها مهمتر از محصولات آنها است.
- محصولات به طور عموم ارتباط محکمی را بین سیاست‌های دولت (که به طور معمول به صورت اهداف آنها بیان می‌شود) و اجرای آنها نشان نمی‌دهند.
- در رویکرد مبتنی بر محصول (Output)، اطلاعات کمی توسط دولت برای استفاده در تدوین سیاست‌ها یا آزمون کارکرد واقعی برنامه‌ها تولید می‌شود. محدودیت‌های یاد شده موجب شده است که برخی از کشورها ضمن در نظر داشتن آثار هزینه‌ها، داده‌ها و ستانده‌ها، تاکید بیشتری بر روش‌های مبتنی بر نتیجه به عمل آورند.
در حالی که در برخی از کشورهای پیشرفته (تعدادی از کشورهای عضو OECD) روش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در حال اجراست، در تعدادی دیگر، اقدام‌هایی در این زمینه آغاز شده است. در کشورهای اخیرالذکر توجه اساسی بر یافتن روش‌هایی برای تعریف و ارزشیابی شاخصهای عملکرد معطوف شده است و در تلاش هستند ارتباط‌هایی بین تدوین سیاست‌ها، تصمیم‌گیری‌های سیاسی، مدیریت، حسابرسی و ارزشیابی برقرار سازند.
هدف از این گزارش، مروری بر مفاهیم و انگیزه‌های حرکت به سوی رویکرد مبتنی بر نتیجه، چالش‌های موجود در راه اجرای این روش، شقوق مختلف طراحی نظام و ارائه تجارب واقعی تعدادی از کشورهای منتخب عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه است.
چارچوب نظری نظام‌های مدیریت عمومی
نظام مدیریت عمومی را می‌توان براساس معیارهای متعددی تعریف کرد که مهمترین آنها عبارتنداز:
- نحوه تاثیر نظام بر رفتار جامعه.
- اهداف و ارزش‌های اصلی نظام.
- توزیع وظایف و مسوولیت‌ها.
- ساختار اجرایی.
البته برای سهولت نظام‌های بودجه‌ریزی و مدیریت را براساس اهمیت و اولویتی که به هزینه‌ها، داده‌ها، فرآیندها، محصولات و نتایج و همچنین شاخصهای عملکرد آنها (اثربخشی، کارآیی و صرفه‌جویی) می‌دهند نیز می‌توان مورد بررسی قرار داد. در بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر داده، میزان منابع، کارکنان و تسهیلاتی که برای یک برنامه یا دستگاه اجرایی فراهم می‌شود اهمیت دارد. مبالغی که خرج می‌شود، شاخص اندازه‌گیری اصلی در مدیریت مبتنی برداده است. اطلاعات داخلی مدیریت یک نظام مبتنی بر داده هیچگونه اشاره‌ای به حاصل منابع مصرف شده ندارد و اغلب همراه با مقررات شرایط و استانداردهای خاصی است.
این در حالی است که وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی فقط برای خرج پول و رعایت قوانین و مقررات ایجاد نشده‌اند. دولت‌ها با درجه‌های مختلفی نسبت به بررسی و اندازه‌گیری آنچه با پول خریداری می‌شود توجه دارند که بیشتر مربوط به اندازه‌گیری محصولات است.
در رویکرد مبتنی بر محصول برنامه‌ریزی و مدیریت، وظایف دولت بر حسب کالاها و خدمات بیان و میزان تولید کالاها و خدمات محاسبه می‌شود. در این رویکرد شاخص‌هایی چون حجم، بهنگامی و کیفیت مورد توجه هستند.
هر چند میزان کنترل مدیر بر محصولات کمتر از کنترل او بر داده‌ها است اما باز شایان توجه است. حتی برای سازمانی با نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه مدیریت و بودجه‌ریزی روزانه دستگاه‌های اجرایی، متکی بر اطلاعات مربوط به محصولات است.
در نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه دولت هدف از انجام یک وظیفه یا اجرای یک برنامه را بر حسب کالا رفاه یا امنیت مشخص می‌کند. برای مثال نتایج مربوط به کاهش بیماری‌ها یا تضمین سطح مشخص آموزشی برای دانش‌آموزان. بعد از مشخص کردن نتایج نظام نتیجه شاخصهای اندازه‌گیری را که به برآورد میزان تحقق اهداف کمک می‌کند مشخص می‌سازد.
برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر نتیجه هماهنگی لازم بین نهادهای درگیر در تدوین و اجرای سیاست‌ها و نهادهای حسابرسی و ارزشیابی را برقرار می‌کند و آنها را به یکدیگر مرتبط می‌سازد.
تعاریف اساسی
حرکت از یک نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر داده (INPUT) به نظام مبتنی بر محصول (OUTPUT) یا نتیجه (OUTCOME) به معنای افزایش مقادیر اطلاعات و تحول در نوع اطلاعات تولید شده و استفاده شده برای اجرای فرآیند بودجه‌ریزی و مدیریت است. استفاده از اطلاعات شامل هدف‌گذاری برای محصولات و شاخص‌ها یا هدف‌گذاری برای نتایجی است که کمک می‌کند دولت در مقابل مردم و نهادهای نظارتی پاسخگو باشد.
معمولا دو برداشت کلی در مورد نتیجه وجود دارد. در برداشت اول «نتیجه» پیامدهای مورد نظر انجام وظایف دولت در قبال جامعه است. در برداشت دوم منظور از «نتیجه» تاثیر واقعی اقدام‌های دولت است، حال می‌خواهد مورد نظر باشد یا نباشد. در برخی از کشورها بین سطوح مختلف نتیجه تمایز قایل می‌شوند که این امر بستگی به افق زمانی برآورد و اندازه‌گیری درجه کلی بودن اهداف نتایج مرتبط و میزان نفوذ دولت بر نتایج دارد.
به همین دلیل از واژه‌های اضافی مانند «اهداف کلی» (GOALS) و اهداف (OBJECTIVES) استفاده می‌شود.همچنین بین فعالیت‌ها و محصولات نیز تمایز قایل می‌شوند. برای مثال، ارائه یک سیاست خاص یک محصول است در حالی که منظور از فعالیت اقدام افراد برای ارائه سیاست است (گزارش‌ها، مذاکره‌ها، تجزیه و تحلیل).
انگیزه‌ها
کشورها ممکن است انگیزه‌های متفاوتی برای انتخاب نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه داشته باشند، از جمله:
جهت دهی به تولید بخش عمومی – اثر بخشی و کارایی
هدف اصلی افزایش اثربخشی و کارایی حاصل کار دولت است. در واقع منظور تحول دیدگاه مدیران از رویکرد «درون‌گرا» در زمینه نحوه اداره سازمان به رویکردی «برون‌گرا» در خصوص نیازها و مشکلات جامعه است.
یک وجه از این هدف افزایش آموخته‌های بخش عمومی از طریق تغذیه اطلاعات در زمینه عملکرد سیاست‌ها یا نتایج در فرآیند تدوین سیاست‌ها است. از اطلاعات مبتنی بر نتایج باید به گونه‌ای استفاده شود که دولت را مطمئن سازد کالاها و خدمات با کارآیی مطلوب ارائه می‌شود و مورد نیاز مردم است.
آگاهی عموم – شفافیت و پاسخگویی
انگیزه دیگر برای گزینش نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه شفاف‌تر کردن حکومت و پاسخگو کردن مدیران دولتی در قبال عملکرد برنامه‌ها در مقابل جامعه است. بنابراین تاکید مدیریتی از میزان منابع مصرف شده به نتایج حاصل از منابع مصرف شده تغییر می‌کند. هدف دولت‌ها افزایش اثربخشی برنامه‌های خود برای بهبود زندگی مردم و شرایط اقتصادی کشور است. شهروندان باید از مسوولیت‌های دولت و همچنین نتایج حاصل از عملیات دولت به طور کامل آگاه شوند.
تخصیص مجدد
تخصیص منابع را می‌توان بر مبنای اطلاعات عملکرد نتایج از طریق تطبیق هزینه‌های برنامه‌ها و نتایج آنها و با مقایسه اثربخشی و کارایی برنامه‌ها با ارزش نسبی برنامه‌ها در کسب نتایج ارتقا داد.
بدین منظور بودجه را می‌توان در چارچوب و هماهنگ با نتایج تنظیم کرد و بدین ترتیب رویکرد مبتنی بر نتایج را در بودجه و نظام گزارش گیری تلفیق کرد. چالش اساسی در این خصوص چگونگی تخصیص منابع به اولویت‌های مورد نظر دولت و کارآترین برنامه‌ها است.
مشارکت و هماهنگی
انگیزه چهارم تحول فرهنگی از طریق گسترش مشارکت و هماهنگی بین دستگاهی است. نتایج توانایی جهت‌دهی سازگار و منسجم برنامه‌های مرتبط را در چارچوب درون دستگاهی و برون دستگاهی در صورتی که اهداف مشترکی را دنبال کنند دارند. دستیابی به بسیاری از اهداف نتایج بستگی به کارکرد مشترک برنامه‌ها در یک چارچوب هماهنگ و پشتیبانی متقابل آنها دارد.
چالش‌های اجرا
بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه نظام به نسبت جدیدی به شمار می‌رود. بنابراین هنوز خیلی زود است که نسبت به کارکرد کلی آنها اظهار نظر نهایی کرد.
البته تاکنون در هر کشوری که به اجرا درآمده با موفقیت همراه بوده است اگرچه هنوز چالش‌های زیادی وجود دارد که قبل از این که در فرهنگ بودجه‌ریزی کشورها جای گیرد و نهادینه شود باید چاره‌جویی و مرتفع شود.مهمترین این چالش‌ها عبارتند از: انتظارات باید بازتاب واقعیت‌ها باشند. شاخصهای اندازه‌گیری عملکرد شامل اهداف نتایج تنها یک عامل در سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در مورد منابع هستند.
مسائلی مانند کسب اکثریت آرا در مجلس و جلب توجه رسانه‌های عمومی نیز از اهمیت قابل توجهی برخوردار است. به ندرت نمایندگان منتخب مجلس تصمیم‌های خود را تنها براساس اطلاعات عملکرد اتخاذ می‌کنند.
برای بسیاری از کشورها پذیرش این نظام ممکن است تحولی اساسی در نحوه مدیریت و اجرای برنامه‌ها به شمار آید. تغییر گسترده و اساسی در فرهنگ و فلسفه مدیریت به طور معمول با مقاومت همراه است. اندازه‌گیری و تجزیه و تحلیل تحقق واقعی نتیجه مشکل است. شفافیت عملکرد و نتایج مستلزم بررسی ژرف‌نگر و موشکافانه توسط مدیران دستگاه‌های اجرایی و همچنین در فرآیند تصمیم‌گیری است.
نظام‌های مالی و بودجه‌ریزی دولتی فعلی تنها قادر به انجام مقایسه‌هایی بین منابع و نتایج هستند. مدیران و مسوولان ممکن است، ترجیح دهند، نتایج برنامه‌های آنان ارزشیابی شود زیرا واهمه دارند که آشکار شود، برنامه‌ها ناکارآ، کم‌ارزش یا بی‌اهمیت در کسب نتایج موردنظر هستند. تلاش‌های هماهنگ‌کننده برای کسب نتایج فعالیت‌هایی که به چند دستگاه مربوط می‌شود یا مربوط به سطوح مختلفی از یک دستگاه است، ممکن است ناامیدکننده باشد. در میزان اطلاعاتی که سیاستمداران و کارکنان می‌توانند در تصمیم‌گیری‌های خود به کار برند، محدودیت وجود دارد و توجه تفصیلی در هر زمان فقط در زمینه‌های محدود امکان‌پذیر است. بعضی از انگیزه‌ها تاثیر بیشتری بر چگونگی جلب توجه مسوولان دارند. انتخاب ساختار اطلاعاتی مدیریتی مربوط به نتایج، ممکن است کیفیت اطلاعات داده‌ها و ستانده‌ها را در بعضص موارد (مانند کنترل فساد و افزایش کارآیی) کاهش دهد.
چالش‌های یادشده ممکن است برای کشورهای مختلف تفاوت داشته باشد که این امر بستگی به رویکرد واقعی آنها به بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه دارد.
گزینه‌های اجرایی
برای استقرار نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه، ضرورت دارد، تعدادی تصمیم‌های حکومتی و مدیریتی اتخاذ شود که بر جریان اطلاعات و توزیع قدرت در یک نظام سیاسی تاثیر می‌گذارد. در زیر به تعدادی از مهمترین سوال‌ها و مسائل کشورهایی که این نظام را اجرا کرده‌‌اند، اشاره می‌شود:
هدف
هدف پذیرش رویکرد مبتنی بر نتیجه چیست؟ آیا هدف دورنمای مالی دولت است؟ آیا دلیل آن فشار عمومی بر افزیاش محتوای اطلاعاتی بودجه است؟ آیا دلیل آن، محدودیت‌های موجود در رویکرد مبتنی بر محصول است؟ آیا رویکرد مبتنی بر نتیجه به عنوان گزینه مطلوب و همراه با افزایش امکانات اطلاعاتی و کاهش هزینه اطلاعات پذیرفته شده است؟
زمان اجرا
به استثنای کشور استرالیا که از همان ابتدا نتیجه را مبنای بودجه‌ریزی خود قرار داد، هیچ کشور دیگری بودجه‌ریزی مبتنی بر نتیجه را بلافاصله بعد از بودجه‌ریزی بر مبنای محصول به اجرا درنیاورده است.
در واقع شروع بودجه‌ریزی بر مبنای نتیجه معمولا بعد از گذشت چند سال از بودجه‌ریزی بر مبنای محصول به اجرا درآمده است. برای اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای نتیجه، پیش‌شرط‌هایی در زمینه اطلاعات موردنیاز وجود دارد که ابتدا باید محقق شود.
انگیزه‌های لازم
انگیزه لازم برای قبول رویکرد بودجه‌ریزی و مدیریتی مبتنی بر عملکرد چه می‌تواند باشد؟ آیا قانون خاصی لازم است؟ اگر در قوانین موجود پیش‌بینی لازم شده باشد، آیا اختلالی در نهادی کردن این رویکرد پیش نخواهد آمد؟ به ویژه اگر تحولاتی در ترکیب دولت یا نمایندگان مجلس ایجاد شود.
تعیین و تصویب نتایج
در درون دولت چه نهادی مسوولیت تعریف و تشخیص شاخصهای عملکرد و تضمین کیفیت عملکرد را بر عهده دارد؟ آیا این مسوولیت‌ها با قوه‌مقننه یا با رییس دولت است؟ آیا با هیات وزیران است؟ آیا با مسوول برنامه‌ریزی است؟ یا با مدیر و مجری برنامه است؟ یا اینکه نتایج باید به صورت مشترک توسط تمام این نهادها تعریف و مشخص شود؟ وقتی نتایج تعریف شدند، آیا در برنامه زمان‌بندی، زمان خاصی برای بررسی نتایج و تجدیدنظر احتمالی یا تحکیم آنها مشخص شده است؟
شفافیت
چه مشارکتی برای عموم، مخاطبان، دریافت‌‌کنندگان، استفاده‌کنندگان و منتخبانی از برنامه‌ها در تعریف نتایج در نظر گرفته شده است؟ اگر قرار است گروه‌های غیردولتی هم مشارکت کنند، از چه ابزاری برای استفاده از این مشارکت باید استفاده کرد و در چه زمانی باید این مشارکت صورت گیرد؟ آیا اهداف نتایج باید منتشر شود؟ چگونه این کار باید صورت گیرد؟ آیا در گزارش عملکرد پیشرفت یا موفقیت دولت در کسب نتایج هم مورد بررسی و اظهارنظر قرار میگیرد؟
ارزشیابی
گردآوری و ارزشیابی اطلاعات در خصوص عملکرد نتایج به طور معمول مشکلتر از گردآوری اطلاعات و تجزیه و تحلیل برای محصولات است. مشکلات اساسی، ناشی از فاصله زمانی در گزارش‌گیری، توانایی سنجش اثرهای نتایج برنامه‌ها بر جامعه و اقتصاد و نامشخص بودن اینکه چه بخشی از اثرهای نتایج را می‌توان به برنامه‌های خاص در یک وظیفه چند برنامه‌ای مرتبط ساخت، است پاسخگویی به چه میزانی مسوولان دولتی باید برای کسب نتایج پاسخگو باشند؟ آیا نباید به مسوولان قدرت انعطاف بیشتری درو مدیریت و اداره برنامه‌ها داد و در مقابل از آنها مسوولیت بیشتر و پاسخگویی انتظار داشت؟ تا چه میزانی افراد و سازمان‌ها باید در مقابل مردم پاسخگو باشند؟
نتایج و مدیریت عملکرد
گزارش‌گیری و پاسخگویی در مقابل نتایج، به عنوان ابزار و چارچوبی برای مدیریت برنامه‌ها و تخصیص منابع، می‌تواند توجه مدیران را به این امور تقویت کند. در هر حال مدیریت فرآیند محصول آسانتر از نتایج است. نکته مهم چگونگی استفاده از نتایج به عنوان ابزار و مدیریت عملکرد و دادن انگیزه به مسوولان با توجه بیشتر به نتایج است.
نتایج و بودجه
شاید یکی از بلندپروازانه‌‌ترین وجوه مدیریت مبتنی بر نتیجه، استفاده از نتایج(و سطوح عملکرد مرتبط با نتایج) به منظور تاثیرگذاری و اتخاذ تصمیم در خصوص سطوح بودجه است. این نکته همواره یک چالش محسوب می‌شود زیرا محاسبه هزینه و تلاش به عمل آمده برای اخذ نتیجه ممکن است مشکلتر از هزینه‌یابی محصولات باشد. با توجه به اینکه نتایج را نمی‌توان به دقت محصولات تعریف کرد، در زمینه چگونگی تاثیرگذاری تغییرات منابع بر سطوح عملکرد ممکن است، ابهاماتی به وجود آید. آیا باید قبل از تصمیم‌گیری در مورد بودجه، پیش از اینکه میزان منابع مورد نیاز برنامه‌ها تعیین شود، نسبت به سطوح عملکرد تصمیم گرفت؟ آیا بعد از اینکه بودجه مشخص شد، بایداز نتایج برای توجیه برنامه استفاده کرد؟ آیا باید منابع برای همه نتایج یا اینکه در سطح کلی برای گروه خاصی از نتایج مشخص شود (مانند نتایجی که مربوط یه وظایف خاصی از دولت می‌شود)؟
اگر از نتایج برای اطلاع‌رسانی در خصوص ارقام بودجه استفاده می‌شود، کدامیک از کارکنان یا سازمان‌های دولتی باید مسوولیت اصلی را در برآورد هزینه دستیابی به نتایج داشته باشند؟
نتایج و خطرپذیری
نیروها و عوامل محیطی ممکن است بر چگونگی دستیابی به نتایج اثر بگذارد. در چنین صورتی چگونه دولت باید با چنین عوامل خارجی مقابله کند؟
انسجام و پیوستگی عمودی (سطوح دولت)
آیا روش مبتنی بر نتایج، تمام سطوح دولتی را در بر میگیرد یا فقط شامل دو سطح علاوه بر سطح ملی می‌شود؟ منطق روش مبتنی بر نتیجه این است که محصولات و فعالیت‌هایی که توسط بخش عمومی تامین مالی شده و سازمان می یابند، باید مستقل از اینکه توسط چه سازمان‌هایی تولید شده‌اند، به اهداف نتایج مرتبط شوند. از طرف دیگر، پاسخگویی در مقابل محصول در بسیاری از کشورها یک ارزش حاکمیتی محسوب می‌شود.
بنابراین آیا روش مبتنی بر نتیجه باید شامل سطوح مختلف دولتی باشد؟ چگونه در چنین روشی مسوولیت‌ها روشن و آشکار می‌شود؟
به همین ترتیب، آیا سطوح زیر مجموعه دولت مرکزی نیز روش مبتنی بر نتیجه را در مدیریت خود به کار می‌برند؟ آیا باید این کار را تحت راهبردی دولت مرکزی به انجام رسانند؟
انسجام و پیوستگی افقی (مسایل درون دولتی)
دستیابی به برخی از نتایج، نیازمند همکاری برنامه‌ها یا سازمان‌های مختلف است. این نتایج اغلب ممکن است بین وزارتخانه‌های مختلف باشد. تعریف و دستیابی به این گونه نتایج می‌تواند چالش یا فرصت مهمی به شمار آید.
فرصت، از این نظر که همکاری واحدهای اجرایی مختلف دولت می‌تواند موجب افزایش اثر بخشی و کارآییی برنامه‌ها شود. از سوی دیگر، به دلیل اینکه به طور معمول هیچ یک از دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط نقش اصلی و رهبری را در موضوع مورد بحث ندارد، رسیدن به توافق و تفاهم می‌تواند به صورت یک چالش بروز کند.
نتیجه‌گیری
هدف از این مقاله ارائه چارچوب، انگیزه، چالش‌های اجرا و گزینه‌های طراحی نظام بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه بود. اجرای روش بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه از طریق افزایش دامنه و نوع اطلاعات تولید و استفاده شده، گستره مدیریت و بودجه‌ریزی را توسعه می‌دهد. آنچه به واقع برای سیاستمداران و جامعه مهم است، نتایج حاصل از فعالیت‌ها است که باید هدف اصلی نظام بودجه‌ریزی و مدیریت قرار گیرد.
اجرای نظام بودجه‌ریزی و مدیریت برمبنای نتیجه، امکان تلفیق شاخصهای عملکرد مانند اثر بخشی را در نظام بودجه‌ریزی فراهم می‌کند، سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی به نحو مطلوب‌تری تدوین می‌شوند و شفافیت و پاسخگویی دولت افزایش می یابد.
مهمترین چالش‌های موجود در اجرای این نظام عبارتند از: اندازه‌گیری میزان تحقق نتایج، هزینه‌یابی نتایج، وجود سلیقه‌های مختلف در ارزشیابی،بررسی نتایجی که بین چند سازمان و مشترک هستند و مشکلات مربوط به فناوری اطلاعات در تصمیم‌گیری و اجرا.
کشورهایی که روش بودجه‌ریزی و مدیریت مبتنی بر نتیجه را به اجرا درآورده‌اند، دریافته‌اند که نیاز روزافزونی به افزایش شفافیت فعالیت‌ها و ستانده‌های دولت، تقویت پاسخگویی برای فعالیت‌ها و نتایج، افزیاش کارآیی و اثر بخشی در اجرای برنامه‌ها وجود دارد، تا جایی که این اهداف، مدیریت و بودجه‌ریزی بخش عمومی را تحت تاثیر قرار دهد.
منبع: نشریه سازمان مدیریت
Hits: 1
